Crise au Brexit: avocat général, Sánchez-Bordona - L'article 50 autorise la révocation unilatérale de l'intention de se retirer

Sánchez-Bordona - L'article 50

L'article 50 du traité UE autorise la révocation unilatérale de la notification de l'intention de retrait de l'Union européenne, selon un avocat général de la Cour de justice de l'Union européenne.

À la demande de divers MSP, députés et députés européens, la Chambre de première instance de la Cour de session demande à la Cour de justice si un État membre qui a notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l'UE conformément à l'article 50 du TUE peut révoquer unilatéralement cette notification et, le cas échéant, sous quelles conditions.

Étant donné que le Parlement britannique doit donner son approbation finale, à la fois si un accord de retrait est conclu et en l’absence de cet accord, plusieurs membres de ce parlement estiment que si la notification de l’intention de retrait était révocable, cela donnerait la Royaume-Uni de rester dans l’UE face à un Brexit peu satisfaisant.

Le tribunal écossais semble adopter cette position, estimant que la réponse de la Cour de justice aura pour effet de préciser les options précises qui s'offrent aux députés lors du vote.

Le gouvernement du Royaume-Uni soutient que la question préjudicielle posée est irrecevable, car hypothétique et simplement théorique, car rien n'indique que le gouvernement ou le parlement du Royaume-Uni soient sur le point d'annuler la notification de l'intention de retrait.

Dans l’avis d’aujourd’hui, l’avocat général, Manuel Campos Sánchez-Bordona, estime qu’aucune des conditions qui, selon la jurisprudence de la Cour, ne permettent de déterminer si une demande de décision préjudicielle doit être déclarée irrecevable n’est remplie. Selon l'avocat général, le litige est authentique, il ne s'agit pas d'une question purement théorique, ni prématurée ou superflue, mais d'une importance pratique évidente et essentiel pour la résolution du litige. Il ajoute que le pouvoir d'interprétation définitive et uniforme de l'article 50 TUE est celui de la Cour de justice, qui doit effectuer un travail d'interprétation considérable pour déterminer si cet article permet ou non de révoquer unilatéralement la notification de l'intention de retrait.

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En réponse à la question du tribunal écossais, l'avocat général propose à la Cour de justice, dans son futur arrêt, de déclarer que l'article 50 du TUE permet la révocation unilatérale de la notification de l'intention de retrait de l'Union dans la mesure où l'accord de retrait est officiellement conclu, à condition que la révocation ait été décidée conformément aux exigences constitutionnelles des États membres, soit officiellement notifié au Conseil européen et ne constitue pas une pratique abusive.

L'avocat général interprète l'article 50 TUE en invoquant, en ce qui concerne ce qui n'est pas expressément prévu dans cet article, les dispositions pertinentes de la convention de Vienne sur le droit des traités sur lesquelles repose l'article 50 TUE. En vertu de l'article 68 de cette convention, les notifications de retrait d'un traité international peuvent être révoquées à tout moment avant leur prise d'effet.

L'avocat général souligne que le retrait d'un traité international, qui est l'inverse d'un pouvoir de traité, est par définition un acte unilatéral d'un État partie et une manifestation de sa souveraineté. La révocation unilatérale serait aussi une manifestation de la souveraineté de l’État membre sortant, qui choisit de revenir sur sa décision initiale. L'avocat général déduit de son analyse systématique de l'article 50 TUE différentes raisons pour que la notification de l'intention de retrait soit unilatéralement révocable.

Premièrement, la conclusion d’un accord n’est pas une condition préalable à l’abandon du retrait. Deuxièmement, l’article 50, paragraphe 2, du TUE dispose qu’un État membre qui décide de se retirer notifie au Conseil européen «son intention» - et non sa décision - de se retirer, cette intention pouvant changer. Troisièmement, le caractère unilatéral de la première phase de la procédure au titre de l'article 50 du TUE, dans lequel l'État membre décide de se retirer de l'UE conformément à ses propres règles constitutionnelles, est projeté sur la phase suivante (la négociation des conditions de son retrait avec les institutions de l'UE), de telle sorte que si la décision de retrait est révoquée conformément aux procédures constitutionnelles de l'État membre sortant, son fondement constitutionnel disparaîtra.

Enfin, le rejet de la révocation entraînerait dans la pratique la sortie forcée de l’Union européenne d’un État qui, selon la jurisprudence récente de la Cour de justice, demeure à tous égards membre de l’Union européenne. Il serait illogique d'obliger cet État membre à se retirer de l'Union européenne pour pouvoir ensuite négocier son adhésion. De l'avis de l'avocat général, les actes juridiques adoptés à la suite des négociations sont des mesures relatives à la négociation ou aux accords adoptés en vue d'un futur retrait, et n'empêchent pas la notification de l'intention de retrait de révoquer unilatéralement.

L'avocat général a déclaré que l'article 50 du traité UE était une expression du principe de respect des identités nationales des États membres, en leur permettant de se retirer s'ils estimaient que cette identité nationale était incompatible avec l'adhésion à l'UE. Selon lui, rien n'empêche, à l'inverse, cet État membre de ne pas associer son identité à son intégration à l'UE. De l'avis de M. Campos Sánchez-Bordona, ne pas entraver la poursuite de l'adhésion à un État membre qui décide de quitter l'UE, mais modifie ensuite sa position, conformément à ses règles constitutionnelles, un membre, est une approche interprétative particulièrement appropriée, qui correspond à l'objectif de faire avancer le processus d'intégration. Cette approche est en outre la plus favorable à la protection des droits acquis par les citoyens de l'Union, que le retrait d'un État membre restreindra inévitablement.

Toutefois, cette possibilité de révocation unilatérale est soumise à certaines conditions et limites. Premièrement, à l'instar de la notification de l'intention de retrait, la révocation unilatérale doit être notifiée par un acte formel au Conseil européen. Deuxièmement, il doit respecter les exigences constitutionnelles nationales. Si, comme c'est le cas au Royaume-Uni, une autorisation préalable du parlement est requise pour la notification de l'intention de retrait, il est logique que la révocation de cette notification nécessite également l'approbation du parlement. La possibilité de révocation est également limitée dans le temps, car la révocation n'est possible que dans la période de deux ans qui commence à partir de la notification de l'intention de retrait. Les principes de bonne foi et de coopération sincère doivent également être observés afin d'éviter tout abus de la procédure prévue à l'article 50 du traité sur l'Union européenne.

L'avocat général rejette l'argument selon lequel l'article 50 TUE n'autorise que la possibilité, évoquée par la Commission et le Conseil, de révocation à la suite d'une décision unanime du Conseil européen. Selon lui, une révocation par consentement mutuel de l'État membre sortant qui change sa position et des institutions de l'UE avec lesquelles il négocie son retrait est possible. Toutefois, cela ne préjugerait pas la révocation unilatérale, que l'État membre sortant maintient toujours au titre de l'article 50 du traité UE. De son côté, l'avocat général a estimé que le fait de subordonner la possibilité de révocation à l'adoption d'une décision unanime du Conseil européen serait incompatible avec l'article 50 du TUE. Accepter que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, ait le dernier mot sur la révocation, augmente le risque que l'État membre quitte l'UE contre sa volonté, car le droit de se retirer de l'UE (et, au contraire, d'y rester) ne serait plus soumis au contrôle de l'État membre, de sa souveraineté et de ses exigences constitutionnelles. Dans ces conditions, il suffirait qu'un des 27 États membres restants s'oppose à la révocation pour contrecarrer la volonté de l'État membre qui a exprimé son désir de rester dans l'UE.

Article 50 du traité UE «Rue à sens unique sans issue»


Aujourd'hui, l'avocat général, Manuel Campos Sánchez-Bordona, a rendu son avis de 26 pages sur la question de savoir si le Royaume-Uni peut révoquer la notification de son intention de se retirer de l'Union européenne. Il est d'avis que la CJUE devrait décider qu'elle le peut et qu'elle devrait déclarer que l'article 50 du traité sur l'Union européenne autorise la révocation unilatérale jusqu'à la conclusion formelle de l'accord de retrait, à condition que (i) la révocation ait été décidée conformément aux exigences constitutionnelles du Royaume-Uni; ii) il est officiellement notifié au Conseil européen et iii) n’entraîne pas de pratique abusive.

De l'avis de l'avocat général, la question préjudicielle posée par la chambre de renvoi du tribunal de grande instance est recevable et, en rejetant la thèse du gouvernement britannique, le litige est «réel» et «non seulement théorique». importance pratique évidente.

L'avocat général estime que la réponse à la question posée "aura pour effet de clarifier les options qui s'offrent aux députés lors du vote" (y compris le plus pressant le 11 décembre, lorsque la Chambre des communes doit tenir son "vote significatif") .

En réponse à la question de la révocabilité, l'avocat général examine l'art. 50 TUE à la lumière des règles de droit international public applicables au retrait des États des traités internationaux, en particulier de la Convention de Vienne sur le droit des traités («Convention de Vienne sur le droit des traités»). Art. 69 de la Convention de Vienne sur le droit des traités revêt une importance particulière en prévoyant qu'une notification "peut être révoquée à tout moment avant son entrée en vigueur". Dans l'avis de l'A-G, "il n'y a aucune raison" que les dispositions pertinentes (en particulier l'article 68 du VCLT) “ne peut pas être utilisé pour fournir des directives interprétatives permettant de dissiper les doutes sur des questions qui ne sont pas expressément traitées dans l’Art. 50 ”.

L'avocat général a également rejeté l'idée selon laquelle l'article 50 pourrait imposer une sortie forcée, même si l'État membre préfère annuler sa décision initiale et rester dans l'Union. Art. 50 TUE ne prévoit pas «une rue à sens unique sans issue» et il serait «illogique (voire même incongru)» d'obliger un État membre à se retirer uniquement pour qu'il doive ensuite négocier sa (ré) adhésion.

Pour l'avocat général, autoriser la révocation unilatérale est également une question de respect de l'État membre concerné et de sa souveraineté: toute décision relative à la conclusion d'un traité est par définition un acte unilatéral et une manifestation de la souveraineté; la révocation unilatérale serait aussi une manifestation de cette souveraineté.

L’avis de l’avocat général n’est bien entendu pas juridiquement contraignant et, bien que la CJUE suive souvent la ligne adoptée par le Secrétaire général, elle n’est pas un cas «normal». Il n'y a pas encore d'indication sur le moment où il rendra sa propre décision. Il va sans dire que l’avis de l’A-G donnera autant de matière au débat politique qu’à l’analyse juridique.
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