Professeur Steven Peers: Révocation de l'avis de retrait de l'UE? - Brexit

Sánchez-Bordona - L'article 50

Le professeur Steven Peers de la faculté de droit de l’Université d’Essex explique et commente l’avis de l’avocat général, M. Sánchez-Bordona, sur la révocabilité de l’article 50.

Envoyer la notification de retrait de l'UE au titre de l'article 50 comme un saut dans la falaise est-il impossible de changer d'avis après un saut? Ou était-ce plutôt comme si vous alliez dans les magasins, où vous pouvez changer d'avis en faisant votre shopping, sur le parking ou même dans le magasin lui-même - peut-être parce que vous découvrez que les réductions promises n'existent pas, la direction fait l’objet d’une enquête de la police et la section des plats turcs de masse contient deux paquets de noisettes poussiéreux?

Nous devrions bientôt nous renseigner auprès de la Cour de justice. Entre-temps, nous avons l’avis non contraignant d’aujourd’hui de l’avocat général. Bien que la Cour ne suive peut-être pas l’avis, les juges l’examineront attentivement et il vaut la peine de discuter des questions qu’il soulève.

L'opinion


Tout d’abord, l’avis rejette l’argument du gouvernement britannique selon lequel l’affaire est hypothétique, car le gouvernement n’a pas décidé de retirer l’avis prévu à l’article 50 et n’a pas l’intention de le faire. En particulier, le résultat de la décision pourrait être pertinent lorsque les députés voteront sur l’approbation de l’accord de retrait avec l’UE ou sur la décision à prendre si l’accord n’est pas approuvé.

L'opinion partage ensuite l'avis des pétitionnaires - principalement des politiciens britanniques du Parlement de Westminster, du Parlement écossais et du Parlement européen - que la notification est en principe révocable unilatéralement. Tout d'abord, il note que l'article 50 ne dit rien sur la question de la révocation et note donc que trois résultats sont possibles: l'absence de révocation, la révocation sans condition et la révocation assortie de conditions. Il aborde la question en examinant d'abord le droit international public général, puis le libellé spécifique de l'article 50, suivi de la question de la révocation convenue.

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En ce qui concerne le droit international, l’opinion n’est pas sûre de savoir si la révocation de la notification de retrait d’un traité est fermement établie en droit international coutumier (bien qu’il existe plusieurs exemples). Le droit de révoquer les retraits unilatéraux d'un traité est toutefois expressément prévu dans la Convention de Vienne sur le droit des traités (VCLT). L'avis examine si le VCLT s'applique au retrait de l'Union européenne et conclut que ce n'est pas le cas, étant donné que l'Union européenne et certains de ses États membres ne sont pas parties à cette convention. Néanmoins, le VCLT pourrait être utile pour interpréter l'article 50.

En ce qui concerne l'interprétation de l'article 50 en tant que tel, une interprétation littérale ne résout pas la question, car l'article 50 est muet sur la question de la révocation unilatérale d'un avis de retrait. Il est donc nécessaire d’examiner le contexte de cet article. De l’avis de l’avocat général, il commence par une phase nationale «exclusivement» pour l’État qui se retire, au moment où il décide de son intention de se retirer, «uniquement à condition de respecter les« règles constitutionnelles de cet État ». Le corollaire logique est un pouvoir unilatéral de révoquer cette décision, en tant que «manifestation de la souveraineté de cet État». Les pouvoirs unilatéraux restent donc dans la "phase de négociation, qui commence par la notification de l'intention de retrait au Conseil européen et aboutit deux ans plus tard, à moins d'une prolongation par décision unanime du Conseil" (il est à noter que l'accord de retrait lui-même peut également fixer une date ultérieure, ce qui n’est pas le cas du projet d’accord de retrait conclu entre le Royaume-Uni et l’UE). Plus généralement, à l'instar d'autres domaines du droit, quiconque a unilatéralement émis une déclaration d'intention adressée à une autre partie, en l'absence d'une interdiction expresse ou d'une règle, peut retirer cette déclaration jusqu'au moment où, par le destinataire acceptation, transmise sous la forme d'un acte ou de la conclusion d'un contrat, elle produit des effets ».

Ensuite, l’avis fait observer que l’article 50, paragraphe 2, du traité UE fait référence à une notification d'une «intention de se retirer», «de ne pas se retirer elle-même», ce qui se produit ultérieurement. Une «intention» n’est «pas définitive et peut changer»; la notification de cette intention à un tiers "peut créer une attente de la part de cette partie, mais n'assume pas l'obligation de maintenir cette intention de manière irrévocable".

Il est intéressant de noter que l'avis mentionne également la possibilité d'une décision de retrait «annulée» si l'organe compétent (d'ordinaire, les plus hautes juridictions de chaque État) estime que cette décision n'a pas été adoptée conformément aux exigences constitutionnelles. »Dans ce scénario, "il ne fait guère de doute que l'État qui a notifié son intention doit également faire savoir qu'il révoque unilatéralement cette notification, sa décision initiale ne comportant pas la condition préalable essentielle."

De même, à la suite d'une action "menée conformément à ses exigences constitutionnelles (par exemple, un référendum, un vote significatif au Parlement, la tenue d'élections générales qui produisent une majorité opposée, entre autres)", une décision initiale pourrait être "annulée et la base juridique et constitutionnelle sur laquelle il a été fondé disparaît par la suite ». Là encore, dans ce scénario, «cet État peut et doit notifier ce changement au Conseil européen». Ces scénarios ont dans la pratique des précédents internationaux et correspondent à l’article 68 de la Convention de Vienne sur le droit des traités.

En outre, l’avis affirme que le fait de demander à un État membre de partir dans de telles circonstances constituerait «un résultat contraire au bon sens», et accepter la révocation «respecterait» le rôle du parlement national en tant que partie intégrante de l’identité nationale d’un État membre. Le refus d'accepter la révocation entraînerait une sortie forcée de facto de l'UE.

La possibilité de présenter une demande d'adhésion ne contredit pas non plus cette interprétation, car il serait illogique de passer le délai de l'article 50 à négocier une future adhésion. Et comme l'a déjà noté la CJUE, un État membre reste un État membre pendant toute la période visée à l'article 50.

L'avis a ensuite rejeté les arguments contraires de la Commission et du Conseil. De l’avis de l’avocat général, il subsiste un élément unilatéral après l’envoi de la notification, car l’État membre qui se retire peut tout simplement refuser de négocier un accord de retrait. Le pouvoir de prolonger la période de négociation ne signifiait pas, par un raisonnement a contrario, qu’il n’existait aucun pouvoir de retirer la notification. L’argument du Conseil concernant les coûts n’était pas convaincant, car «les coûts financiers (pour l’Union européenne et ses citoyens) résultant du retrait d’un État membre dépasseraient de loin les coûts (minimaux) générés par la révocation».

L’avis renforce l’argument en ajoutant que la révocabilité unilatérale renforcerait la clause «chaque union plus proche» des traités, «l’identité nationale» des États membres et que les droits des citoyens de l’UE seraient renforcés par une révocabilité unilatérale. Il fait également valoir que l'historique de la rédaction de l'article 50 appuie le même résultat.

Cependant, l'opinion soutient que certaines conditions existent. Il doit y avoir une notification formelle de révocation, correspondant à la notification à retirer. De même, les exigences constitutionnelles nationales doivent être respectées. Même s’il admet que «c’est un problème qui appartient à chaque État membre», il soutient qu’au Royaume-Uni, l’obligation d’autoriser le Parlement à quitter serait logiquement assortie à l’approbation du Parlement pour révoquer la notification. (Il ne mentionne pas spécifiquement si une loi du Parlement serait nécessaire). Il ne serait pas nécessaire de justifier la décision de révocation.

Il y aurait aussi une limite temporelle: la révocation «n'est possible que dans le délai de négociation de deux ans qui commence lorsque l'intention de retrait est notifiée au Conseil européen» et «une fois que l'accord de retrait a été formellement conclu, ce qui implique l'accord des deux parties, la révocation ne serait plus possible non plus. La discussion ici est en contradiction avec la précédente référence de l’opinion à la possibilité d’une prorogation du délai prévu à l’article 50.

Ensuite, les «principes de bonne foi et de coopération sincère» énoncés à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE fixent une limite. Sur ce point, les institutions de l'UE craignaient qu'un État membre "puisse révoquer sa notification et mettre un terme aux négociations s'il ne lui était pas favorable", et "resoumettre sa notification d'intention de retrait, déclenchant ainsi une nouvelle période de négociation de deux ans. ', en contournant les délais sur le processus. Mais l’avocat général a rejeté ces arguments: «la possibilité qu’un droit puisse être abusé ou abusé n’est en général pas une raison pour nier l’existence de ce droit». Un moyen de prévenir les abus du droit doit être trouvé à la place. Le principe établi «d'abus de droit» dans le droit de l'Union pourrait être «appliqué dans le cadre de l'article 50 du traité UE si un État membre se livrait à une pratique abusive consistant à utiliser les notifications et révocations successives afin d'améliorer les conditions de son retrait du Parlement européen». Syndicat.'

Rien n'indiquait qu'un abus était prévu et "tout abus ne pourrait se produire que si une deuxième notification de l'intention de retrait est présentée, mais pas en révoquant unilatéralement la première." Selon l'avocat général, un grand nombre de " les révocations tactiques "étaient peu probables, dans la mesure où la règle nationale des" exigences constitutionnelles "servirait de" filtre ", compte tenu de la nécessité (par exemple) d'élections, de décisions de justice ou de référendums.

Enfin, l'avis admet que la révocation peut être convenue en cas de demande de l'État membre sortant et d'un accord unanime au sein du Conseil européen.

commentaires


Tout d’abord, l’avis affirme de manière convaincante que l’affaire n’est pas hypothétique. Il rappelle à juste titre la jurisprudence selon laquelle les références des juridictions nationales sont présumées pertinentes; cette présomption ne peut être réfutée que dans des cas limités. Il existe un argument de poids pour répondre à ces questions étant donné le statut des pétitionnaires qui sont députés; sinon, les députés hésiteraient à se prononcer sur la possibilité d'organiser un référendum, faute de savoir si une révocation unilatérale serait possible.

Le principal argument en faveur de la révocabilité unilatérale est tout aussi convaincant - en particulier en ce qui concerne l’importance du mot «intention» et l’accent mis sur le pouvoir de décision souverain des États Membres. En ce qui concerne les garanties contre les abus, cependant, il est au moins concevable que les exigences constitutionnelles nationales ne fonctionnent pas toujours en tant que filtre, et il serait donc préférable de définir les limites - par exemple, le refus de considérer une notification valable un an ou deux de la notification précédente, ou la reprise d’un processus prévu à l’article 50 où le dernier processus avait été interrompu - serait applicable.

Il est regrettable que l’avis soit vague quant à la question du délai. La notification ne serait-elle possible que dans le délai de deux ans, ou également dans le délai prorogé? L'avis est contradictoire. l'arrêt de la Cour (s'il suit ces lignes) ne devrait pas l'être. La possibilité d'un délai dans l'accord de rétractation devrait également être mentionnée. La meilleure interprétation, conformément à la logique de l'opinion, est que la révocation serait également possible dans le délai prolongé.

La révocation avec consentement ne correspond pas facilement au libellé littéral de l'article 50, car il n'y a pas de procédure pour le consentement. De plus, il est peu probable qu'un État membre cherche cette voie s'il peut révoquer unilatéralement la révocation. Il pourrait être utilisé dans un scénario de renégociation de la composition actuelle de l’État membre, bien que seul Tony Blair pense que cela pourrait se produire pour le Royaume-Uni.

Dans l’ensemble, si elle était suivie par la Cour, cette opinion constituerait une victoire sans réserve pour ceux qui plaident en faveur d’une révocation unilatérale. Reste à savoir si cela changera la dynamique politique et je reste persuadé qu'un autre référendum (qui devrait encore être remporté par le parti Restant) est très improbable. En tout état de cause, la révocabilité unilatérale pourrait toujours s'avérer pertinente pour les autres États membres qui pourraient un jour vouloir quitter l'UE. - Brexit
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